近日，為保護土壤與地下水環境及其生態服務功能，保障公眾健康，規范涉及土壤與地下水的生態環境損害鑒定評估工作，為環境管理與環境司法提供依據，生態環境部印發了我國首個《生態環境損害鑒定評估技術指南 土壤與地下水》(以下簡稱《指南》)。

針對《生態環境損害鑒定評估技術指南 土壤與地下水》的制定背景、主要內容等，生態環境部法規與標準司、環境規劃院負責人就有關問題進行了解讀。

問：《指南》發布的意義和編制依據?

答：一是《生態環境損害賠償制度改革方案》等中央文件明確要求制定鑒定評估工作制度規范。2015年4月，中共中央、國務院發布的《關于加快推進生態文明建設的意見》，明確提出要“建立獨立公正的生態環境損害評估制度”。2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《方案》)，全面啟動生態環境損害賠償制度改革。《方案》要求研究制定鑒定評估管理制度和工作程序, 保障獨立開展生態環境損害鑒定評估。

二是生態環境管理和生態環境司法均需生態環境損害鑒定評估作為技術支撐。生態環境損害鑒定評估是生態環境管理的重要依據，是開展突發環境事件應對等工作的基礎，也是做出行政處罰等處理決定的考慮因素之一。2014年最高人民法院發布的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、2016年最高人民法院、最高人民檢察院發布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》等相關司法文件均明確了生態環境損害鑒定評估工作的支撐作用。2015年司法部、環境保護部聯合印發《關于規范環境損害司法鑒定管理工作的通知》，明確規定土壤與地下水環境損害司法鑒定是生態環境損害鑒定評估的重要內容。2013年以來，生態環境部已相繼印發了生態環境損害鑒定評估技術指南總綱、損害調查、鑒定評估推薦方法、虛擬治理成本法等一系列技術規范。《指南》是生態環境損害鑒定評估技術體系的重要組成部分。

三是防治日益嚴峻的土壤與地下水污染的現實需求。我國土壤與地下水環境污染形勢較為嚴峻，近年來涉及土壤與地下水環境污染的案件不斷增多，連續發生了騰格里沙漠污染事件、隴南銻尾礦庫泄漏事件以及華北滲坑污染事件等涉及土壤與地下水污染的案件。相對于其他環境污染，土壤與地下水污染的累積時間更長，污染成因更復雜，污染責任的確定更困難，損害數額往往也更為巨大。因此，盡快出臺土壤與地下水生態環境損害鑒定評估技術規范十分重要，有強烈的現實需求。

問：《指南》適用于哪些情形?

答：《指南》適用于我國境內因環境污染或生態破壞導致的涉及土壤與地下水的生態環境損害鑒定評估。核與輻射事故導致的土壤與地下水生態環境損害鑒定評估工作不適用本《指南》。

凡是涉及土壤與地下水的生態環境損害鑒定評估，包括農用地、建設用地和未利用地，無論引起損害的是突發環境事件、歷史遺留工業污染、廢棄物廢水長期累積排放，還是生態破壞事件，均適用本《指南》。

問：《指南》規定的主要內容包括哪些?

答：《指南》規定了涉及土壤與地下水的生態環境損害鑒定評估的工作程序，以及各個工作環節的主要技術要點，包括鑒定評估準備、損害調查確認、因果關系分析、損害實物量化、損害恢復、恢復效果評估等。

一是關于鑒定評估準備，主要規定了需要調查的基本情況、需要收集的自然環境與社會經濟信息、工作方案制定要求等內容。

二是關于損害調查確認，主要明確了地質和水文地質調查、土壤與地下水污染狀況調查、土壤與地下水生態服務功能調查、基線水平調查等基本要求，以及損害確認的基本原則等內容。

三是關于因果關系分析，主要規定了污染環境、破壞生態行為導致的損害應當如何開展因果關系分析。

四是關于損害實物量化，主要明確了損害程度量化和損害范圍量化的方法和要求。

五是關于損害恢復，主要規定了土壤與地下水基本恢復、補償性恢復與補充性恢復方案的篩選程序與原則，以及恢復費用核算方法。對于不能恢復的情況，《指南》針對不同利用類型土地和地下水的生態服務功能特點，明確了損害價值量化的方法。

六是關于恢復效果評估，主要規定了評估的時間、內容、標準、方法等。

問：《指南》重點解決了哪些問題?

答：《指南》是在《生態環境損害鑒定評估技術指南 總綱》(以下簡稱《總綱》)的基礎上制定的，其工作內容和基本程序與《總綱》保持一致，是生態環境損害鑒定評估技術方法在土壤與地下水及其生態服務領域的具體化。

一是重點解決了如何開展土壤與地下水損害調查的問題。具體包括如何開展地質和水文地質調查，如何合理布設土壤與地下水損害調查點位，如何快速識別土壤與地下水中特征污染物等。

二是重點解決了如何開展土壤與地下水損害因果關系分析的問題。具體包括如何開展污染源解析，如何分析土壤與地下水中污染物的遷移路徑，基于什么原則判定污染源和受體損害的因果關系等。

三是重點解決了如何對土壤與地下水損害進行量化的問題。具體包括如何合理選取土壤與地下水損害實物量化的指標，土壤與地下水損害程度量化的具體方法，如何進行土壤與地下水損害范圍的量化等。

四是重點解決了如何對土壤與地下水損害價值進行量化的問題。具體包括如何合理確定損害恢復目標;如何在系統篩選土壤與地下水恢復技術的基礎上，結合合規性、有效性、經濟性、公眾可接受性等，科學決策恢復方案;如何合理設計恢復效果評估時間、評估點位，采用科學的評估方法，公正地判斷恢復效果。對于不可恢復的情況，如何基于土壤與地下水的生態服務功能，對其損害進行價值量化。

問：土壤與地下水生態環境損害鑒定評估與常規的污染調查評估有什么區別?涉及土壤與地下水的生態環境損害恢復，與土壤與地下水修復是什么關系?

答：土壤與地下水生態環境損害鑒定評估與常規的污染調查評估相比，最大的區別在于：一是比對標準不同，損害鑒定評估比對的是基線水平，常規的土壤與地下水污染調查評估比對的是標準值、篩選值或者管制值等;二是損害鑒定評估需要對污染行為與損害的因果關系進行分析，常規的土壤與地下水污染調查評估不包含因果關系分析部分。

涉及土壤與地下水的生態環境損害恢復，與土壤與地下水修復既有區別又有聯系，主要表現在：

一是工作目標不同。損害鑒定評估的目標是要將土壤與地下水環境及其生態服務功能恢復至基線水平并補償期間損失，如果沒有達到預期的恢復效果，還需要實施補充性恢復;土壤與地下水環境修復的目標是將土壤與地下水中污染物的濃度降低至風險可接受水平。

為了與土壤與地下水環境修復工作有機結合，《指南》規定：對于農用地和建設用地，先判斷是否需要開展修復。如果需要開展修復，且基于風險的環境修復目標值低于基線水平，應當修復到基線水平，并根據相關法律規定進一步確認應該承擔基線水平與基于風險的環境修復目標值之間損害的責任方，要求責任方采取措施將風險降低到可接受水平;如果需要開展修復，且基于風險的環境修復目標值高于基線水平且均低于現狀污染水平，應當修復到基于風險的環境修復目標值，并對基于風險的環境修復目標值與基線水平之間的損害進行評估計算。如果不需要開展修復，且現狀污染水平高于基線水平，應對現狀污染水平與基線水平之間的損害進行評估計算。

二是工作內容不同。損害鑒定評估除了包含環境修復的調查、風險評估、修復方案設計等環節，還包含因果關系分析、損害價值量化、恢復方案設計等工作內容，比土壤與地下水修復的工作內容更多。

三是決策因素不同。由于基本恢復方案和補償性恢復方案的實施時間與成本相互影響，因此損害鑒定評估恢復方案決策的首要考慮因素是基本恢復方案和補償性恢復方案的恢復時間、恢復成本以及社會效益等因素，但土壤與地下水修復方案決策應同時考慮修復時間、修復成本、修復技術的成熟度、可靠性、二次污染、經濟效益、環境效益和社會效益等因素。

問：《指南》與現有的場地、土壤與地下水相關技術規范和標準是如何銜接的?

答：目前，針對場地、土壤與地下水的調查、風險評估、修復等工作，我國已經制定了部分標準、規范、指南文件，包括《土壤環境質量 建設用地土壤污染風險管控標準》(GB36600-2018)、《土壤環境質量農用地土壤污染風險管控標準》(GB15618-2018)、《地下水質量標準》(GB/T14848-2017)等環境質量評價標準，以及《場地環境調查技術導則》(HJ 25.1-2014)、《場地環境監測技術導則》(HJ25.2-2014)、《污染場地風險評估技術導則》(HJ25.3-2014)、《污染場地土壤修復技術導則》(HJ25.4-2014)、《土壤環境監測技術規范》(HJ/T166-2004)、《地下水環境監測技術規范》(HJ/T164-2004)等調查評估規范。

對于損害鑒定評估過程中涉及到的土壤調查、地下水調查、健康風險評估、修復技術篩選等方面的工作，《指南》規定直接參考上述已有規范中的技術要求。對于損害調查確認環節的基線確定，如果無法獲取歷史水平或對照水平，則選用標準值作為基線水平，這種情況下，可以參考上述已有的土壤與地下水質量評價標準，確定基線水平。此外，對于農用地和建設用地，在判斷是否需要進行環境介質的修復時，應以《土壤環境質量 建設用地土壤污染風險管控標準》(GB 36600-2018)、《土壤環境質量 農用地土壤污染風險管控標準》(GB 15618-2018)、《地下水質量標準》(GB/T 14848-2017)等標準中的相關規定為依據。